EL COT COMO NORMA SUPLETORIA EN MATERIA DE TRIBUTOS MUNICIPALES

            La materia tributaria municipal y sus diferencias con la Nacional y Estadal se encuentra regulada a partir de lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) que en su artículo 180 Establece “La potestad tributaria que corresponde a los Municipios es distinta y autónoma de las potestades reguladoras que esta Constitución o las leyes atribuyan al Poder Nacional o Estadal sobre determinadas materias o actividades”. En este sentido, el texto constitucional va asignando, a lo largo de su contenido, las competencias tributarias de cada una de las instancias del Poder Público y refiere a la Ley que las regula.

El artículo 1 del Código Orgánico Tributario (COT) establece con respecto a los tributos municipales:

 “…Las normas de este Código se aplicarán en forma supletoria a los tributos de los estados, municipios y demás entes de la división político territorial. El poder tributario de los estados y municipios para la creación, modificación, supresión o recaudación de los tributos que la Constitución y las leyes le atribuyan, incluyendo el establecimiento de exenciones, exoneraciones, beneficios y demás incentivos fiscales, será fijado por dichos entes dentro del marco de competencia y autonomía que le son otorgadas, de conformidad con la Constitución y las leyes dictadas en su ejecución…”

Para comprender el contenido de este artículo se hace necesario precisar el concepto de norma supletoria y sus condiciones. En este orden de ideas, se puede afirmar que la aplicación supletoria de una ley respecto de otra procede para integrar una omisión en la ley o para interpretar sus disposiciones en forma que se integren con otras normas o principios generales contenidos en otras leyes, es decir, una norma es supletoria cuando regula lo que no está establecido en la ley correspondiente.

Así, para que opere la supletoriedad es necesario que:

a) El ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse supletoriamente, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos. En este sentido, el artículo 167 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, que es la principal norma con rango legal que regula la materia tributaria municipal, establece:  “El régimen de prescripción de las deudas tributarias se regirá por lo dispuesto en el Código Orgánico Tributario. Dicho Código aplicará de manera supletoria a la materia tributaria municipal que no esté expresamente regulada en esta Ley o en las ordenanzas”. Lo cual perfecciona el cumplimiento de este requisito.

b) La ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule de manera deficiente. En este orden de ideas, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM) hace referencia al COT en casi todos los aspectos en que necesita la intervención supletoria de esta; por ejemplo: en el caso del El régimen de prescripción de las deudas tributarias (art. 167), el límite superior de la cuantía de sanciones (art. 163-4, el límite máximo a la tasa aplicable para el cálculo de los intereses moratorios (art. 144).

 c) Esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir.

 d) Las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate.

Un principio tributario fundamental, el de la legalidad tributaria, también es recogido por el COT cuando en su artículo 3, el cual ya esta previamente dispuesto en el artículo 317 de la CRBV. Por otra parte, la LOPPM en su artículo 160, recoge este principio que, en líneas generales, establece que: sólo a las leyes corresponde crear, modificar o suprimir tributos, definir el hecho imponible, fijar la alícuota del tributo, la base de su cálculo e indicar los sujetos pasivos del mismo otorgar exenciones y rebajas, autorizar al Poder Ejecutivo para conceder exoneraciones y otros beneficios o incentivos fiscales.

El artículo 8 del COT ratifica la disposición constitucional sobre la vigencia de las leyes tributarias, así las cosas, dicta: “La leyes tributarias fijarán su lapso de entrada en vigencia. Si no lo establecieran, se aplicarán una vez vencidos los sesenta (60) días continuos siguientes a su publicación en la Gaceta Oficial…” La norma establece el llamado vacatio legis (vacación de la ley), esto es, el tiempo que transcurre entre la publicación de la ley en Gaceta Oficial y su entrada en vigencia, período durante el cual la ley existe, tienen validez, pero no es aplicable.

La territorialidad tributaria es otro de los principios consagrados en el COT en su artículo 11 y al cual se somete la tributación municipal basado también en el carácter supletorio del COT con respecto a esta. Es así como los Municipios no pueden pechar hechos imponibles que se hayan producido fuera del radio de acción de su propio territorio; por lo cual, los Concejos Municipales pueden dictar Ordenanzas tributarias cuyo ámbito de aplicación sea solamente el territorio que corresponda al respectivo Municipio, ya que el citado artículo del COT establece que: “Las normas tributarias tienen vigencia en el ámbito espacial sometido a la potestad del órgano competente para crearlas”.

Por otra parte, el principio de privilegio de crédito tributario y garantías, es otro de los consagrados en el COT y acatado por la LOPPM por supletoriedad, así el COT establece en su artículo 68 que: “Los créditos por tributos gozan de privilegio general sobre todos los bienes del contribuyente o responsable, y tendrán prelación sobre los demás créditos con excepción de: 1) Los garantizados con derecho real, y 2) Las pensiones alimenticias, salarios y demás derechos derivados del trabajo y de seguridad social. El privilegio es extensivo a los accesorios del crédito tributario y a las sanciones de carácter pecuniario”.

 Esto consagra el privilegio a favor del Estado, a través de su administración tributaria, para asegurar la recaudación tributaria, generada a partir dicha potestad. Este privilegio tiene carácter general, es decir, no se limita a determinados bienes del patrimonio del contribuyente, sino a sus bienes en general, salvo las excepciones señaladas en la mencionada norma jurídica.

Por otra parte,  el COT refiere, en los artículos 69 al 71, sobre las garantías que podrá solicitar la Administración Tributaria. Se entiende por garantías todas las medidas normativas con que se protege y rodea de cautelas la prestación tributaria, asegurando su efectividad. Se incluyen aquí, las propias prerrogativas administrativas o las de tipo personal como la responsabilidad tributaria; aparte de las específicamente exigidas para aplazamientos, suspensiones, etc.